Convenios
Adopción, entrada en vigor, adhesión, enmienda, aplicación y procedimiento de aceptación tácita de un convenio
Introducción
La revolución industrial de los siglos XVIII y XIX y el auge del comercio internacional que estas trajeron aparejado dieron lugar a la adopción de una serie de tratados internacionales relativos al transporte y la seguridad marítimos. Entre los temas sobre los que versan estos instrumentos figuran el arqueo, la prevención de abordajes, la señalización y otros. Ya a finales del siglo XIX se había sugerido la creación de un órgano marítimo internacional permanente que se encargase de esas medidas y otras que pudieran adoptarse en el futuro. Si bien el plan no se llevó a cabo, la cooperación internacional prosiguió durante el siglo XX, con la adopción de una cantidad aun mayor de tratados de alcance internacional.
Cuando se constituyó la OMI, en 1958, ya se habían elaborado varios convenios internacionales importantes, en particular, el Convenio internacional para la seguridad de la vida humana en el mar, 1948, y el Convenio internacional para prevenir la contaminación de las aguas del mar por hidrocarburos, 1954, así como convenios relativos a las líneas de carga y a la prevención de los abordajes en el mar. La OMI recibió el mandato de garantizar la actualización de la mayoría de esos convenios. También se le confió la tarea de elaborar nuevos convenios a medida que las circunstancias lo exigieran.
La constitución de la OMI coincidió con un periodo de profundos cambios en el transporte marítimo mundial, por lo que, desde un principio, la Organización tuvo que desarrollar una gran labor para elaborar nuevos convenios y garantizar que los instrumentos existentes se mantuvieran actualizados al mismo ritmo que evolucionaba la tecnología del transporte marítimo. Actualmente, la Organización tiene a su cargo más de 50 convenios y acuerdos internacionales y ha adoptado numerosos protocolos y enmiendas.
Adopción de un convenio
Se trata de la etapa del proceso en la cual la OMI participa más activamente como Organización. Así, esta cuenta con seis órganos que participan en la adopción o implantación de los convenios. La Asamblea y el Consejo son los órganos principales, y los comités, que participan en esta etapa del proceso son, a saber, el Comité de seguridad marítima, el Comité de protección del medio marino, el Comité jurídico y el Comité de facilitación. En el seno de esos órganos, los Estados Miembros examinan las novedades que se producen en el ámbito del transporte marítimo y de otros sectores conexos, y en cualquiera de ellos se puede plantear la necesidad de elaborar un nuevo convenio o de introducir enmiendas a los instrumentos existentes.
Entrada en vigor
La adopción de un convenio no es sino la conclusión de la primera etapa de un largo proceso. Antes de que el convenio entre en vigor, es decir, antes de que sea obligatorio para los gobiernos que lo han ratificado, ha de ser aceptado oficialmente por los distintos gobiernos.
Firma, ratificación, aceptación, aprobación y adhesión
Los términos firma, ratificación, aceptación, aprobación y adhesión se refieren a algunos de los métodos mediante los cuales un Estado puede manifestar su consentimiento en obligarse por un tratado.
Firma
El consentimiento se puede manifestar mediante la firma cuando:
el tratado disponga que la firma tendrá ese efecto;
conste de otro modo que los Estados negociadores han convenido que la firma tenga ese efecto;
la intención del Estado de dar ese efecto a la firma se desprenda de los plenos poderes de su representante o se haya manifestado durante la negociación (Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, 1969, artículo 12.1).
Un Estado podrá asimismo firmar un tratado "a reserva de ratificación, aceptación o aprobación". En tales circunstancias, la firma no implica el consentimiento de un Estado en obligarse por un tratado, aunque lo obliga a abstenerse de actos en virtud de los cuales se frustren el objeto y el fin del tratado mientras no haya manifestado su intención de no llegar a ser parte en el tratado (Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, artículo 18 a)).
Firma a reserva de ratificación, aceptación o aprobación
La mayoría de los tratados multilaterales contienen una cláusula en la que se establece que un Estado podrá manifestar su consentimiento en obligarse por el instrumento mediante la firma a reserva de ratificación.
En tal caso, la firma por sí sola no será suficiente para obligar al Estado, y será necesario, tras la firma, depositar un instrumento de ratificación en poder del depositario del tratado.
Esta opción de manifestar el consentimiento en quedar obligado mediante la firma a reserva de ratificación, aceptación o aprobación tuvo su origen en una época en que las comunicaciones internacionales no eran inmediatas, como sí lo son ahora.
Se trataba de una manera de asegurarse de que el representante de un Estado no excediera sus facultades o instrucciones respecto de la elaboración de un determinado tratado. Los términos “aceptación” y “aprobación” significan esencialmente lo mismo que ratificación, pero revisten menos formalidad y no tienen carácter técnico, y posiblemente los prefieran algunos Estados que podrían encontrar dificultades de carácter constitucional con el término "ratificación".
En la actualidad muchos Estados se deciden por esta opción, en especial en lo que atañe a tratados multinacionales, ya que les ofrece la oportunidad de lograr la promulgación de la legislación necesaria y de satisfacer otras condiciones de tipo constitucional antes de contraer las obligaciones propias de un tratado.
Las condiciones para manifestar el consentimiento mediante la firma a reserva de aceptación o aprobación son muy similares en sus efectos a las condiciones relativas a la ratificación. Ello se ve confirmado por el artículo 14.2 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, en el que se establece que: "El consentimiento de un Estado en obligarse por un tratado se manifestará mediante la aceptación o la aprobación en condiciones semejantes a las que rigen para la ratificación".
Adhesión
La mayoría de los tratados multinacionales quedan abiertos a la firma durante un periodo determinado. La adhesión es el método utilizado por un Estado para pasar a ser parte en un tratado que no firmó mientras este estaba abierto a la firma.
Técnicamente, la adhesión supone que el Estado de que se trate debe depositar un instrumento de adhesión en poder del depositario. En el artículo 15 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados se establece que el consentimiento manifestado mediante la adhesión es posible cuando el tratado así lo dispone, o cuando conste de otro modo que los Estados negociadores han convenido, o ulteriormente convinieron, que puede manifestarse tal consentimiento mediante la adhesión.
Enmiendas
Actualmente, la tecnología y las técnicas del sector del transporte marítimo evolucionan muy rápidamente. En consecuencia, no sólo se necesitan nuevos convenios, sino que es preciso mantener actualizados los ya existentes. Por ejemplo, el Convenio internacional para la seguridad de la vida humana en el mar (Convenio SOLAS), 1960, ha sido enmendado, tras su entrada en vigor en 1965, en seis oportunidades, a saber, en 1966, 1967, 1968, 1969, 1971 y 1973. En 1974 se adoptó un convenio totalmente nuevo al que se incorporaron aquellas enmiendas (y otras modificaciones menores), el cual, a su vez, ha sido modificado en numerosas ocasiones.
En los primeros convenios, las enmiendas entraban en vigor tan solo después de haber sido aceptadas por una determinada proporción de los Estados Contratantes que, por lo general, era de dos tercios. De ordinario, esto significaba que se necesitaban más aceptaciones para enmendar un convenio que las que habían sido necesarias en un principio para que entrase en vigor, especialmente cuando el número de Estados Partes en un convenio era muy elevado.
En la práctica, el requisito porcentual causaba grandes demoras en la entrada en vigor de las enmiendas. Para remediar esa situación, se arbitró en la OMI un nuevo procedimiento de enmiendas. Este procedimiento se ha aplicado en el caso de instrumentos tales como el Convenio sobre el Reglamento internacional para prevenir los abordajes, 1972, el Convenio internacional para prevenir la contaminación por los buques, 1973, y el Convenio SOLAS, 1974, los cuales incorporan un procedimiento que entraña la "aceptación tácita" de las enmiendas por parte de los Estados.
En lugar de disponer que una enmienda entre en vigor tras ser aceptada, por ejemplo, por dos tercios de las Partes, en el nuevo procedimiento de “aceptación tácita” se establece que la enmienda entrará en vigor en un momento determinado a menos que, antes de esa fecha, un determinado número de Partes hayan formulado objeciones.
En el caso del Convenio SOLAS 1974, cualquier enmienda a la mayor parte de los anexos (que constituyen las partes técnicas del convenio) "se considerará aceptada […] al término de los dos años siguientes a la fecha en que fue enviada a los Gobiernos Contratantes ...", a menos que la enmienda sea rechazada por más de un tercio de los Gobiernos Contratantes, o un número de Gobiernos Contratantes cuyas flotas mercantes combinadas representen como mínimo el 50% del tonelaje bruto de la flota mercante mundial. El Comité de seguridad marítima puede modificar este periodo con un límite mínimo de un año.
Tal como se esperaba, el procedimiento de "aceptación tácita" ha acelerado notablemente el proceso de enmienda. Así, las enmiendas entran en vigor en un plazo que por lo general oscila entre 18 y 24 meses. En contraste, ninguna de las enmiendas aprobadas respecto del Convenio SOLAS 1960 entre 1966 y 1973 recibió el número suficiente de aceptaciones para cumplir los requisitos relativos a la entrada en vigor.
"Procedimientos de enmienda clásicos" y "Procedimiento de aceptación tácita "
Las siguientes infografías ilustran (en inglés) ambos tipos de enmiendas utilizando el Convenio MARPOL como ejemplo.
Aplicación
La aplicación de los convenios de la OMI corre a cargo de los Gobiernos de las Partes. Los Gobiernos Contratantes aplican las disposiciones de los convenios de la OMI en la medida en que afecten a sus propios buques y también establecen las sanciones por infracción de las mismas, cuando sea el caso. Pueden tener también ciertas facultades respecto de los buques de otros Gobiernos.
En algunos convenios se exige llevar a bordo determinados certificados que demuestren que los buques han sido objeto de inspección y cumplen las normas exigidas. Normalmente, esos certificados son aceptados por las autoridades de otros Estados como prueba de que el buque en cuestión cumple la norma exigida, aunque en algunos casos pueden adoptarse otras medidas. Por ejemplo, en el Convenio SOLAS 1974, se dispone que “el funcionario que realice la visita tomará las medidas necesarias para garantizar que el buque no salga de puerto hasta que pueda hacerse a la mar sin peligro para el pasaje o la tripulación". Esto puede ocurrir cuando "haya claros indicios para sospechar que el estado del buque o de su equipo no corresponde en lo esencial a los pormenores del certificado".
Lógicamente, una inspección de esta naturaleza tendría lugar dentro de la jurisdicción del Estado rector del puerto. Pero cuando ocurre una infracción en aguas internacionales, la responsabilidad de imponer una sanción corresponde al Estado de abanderamiento. Ahora bien, en el caso de que ocurra una infracción dentro de la jurisdicción de otro Estado, ese Estado podrá incoar procedimientos de conformidad con su propia legislación o bien proporcionar detalles de la infracción al Estado de abanderamiento con el fin de que este último pueda adoptar las medidas apropiadas.
A tenor de lo dispuesto en el Convenio relativo a la intervención en alta mar, 1969, los Estados Contratantes están facultados para adoptar medidas contra buques de otros países que hayan participado en un accidente o hayan sido dañados en alta mar si existe grave riesgo de contaminación por hidrocarburos a consecuencia de ello. La forma en que pueden ejercerse tales facultades está muy claramente definida y, en la mayoría de los convenios, el Estado de abanderamiento es el que tiene la responsabilidad primordial de aplicar los convenios en lo que se refiere a sus propios buques y a su personal.
La organización en sí no está facultada para hacer cumplir los convenios. Sin embargo, se ha conferido a la OMI la facultad de evaluar los procedimientos de formación, examen y certificación de las Partes Contratantes del Convenio internacional sobre normas de formación, titulación y guardia para la gente de mar (Convenio de formación), 1978. Este fue uno de los cambios más importantes introducidos al Convenio en el marco de las enmiendas de 1995, las cuales entraron en vigor el 1 de febrero de 1997. Los Gobiernos tienen que proporcionar la información pertinente al Comité de seguridad marítima de la OMI, que juzgará si el país en cuestión cumple las prescripciones del Convenio o no.
Relación entre convenios e interpretación
Algunas materias se tratan en más de un tratado. Así pues, surge entonces la interrogante sobre cuál de ellos debe prevalecer. En el artículo 30 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados se establecen normas relativas a la relación entre los tratados sucesivos concernientes a la misma materia. Asimismo, en los artículos 31, 32 y 33 de dicha Convención se pueden encontrar respuestas a todas las preguntas planteadas con respecto a la interpretación de los tratados. Un tratado deberá interpretarse de buena fe conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del tratado en el contexto de estos y teniendo en cuenta su objeto y fin. Cuando un tratado haya sido autenticado en dos o más idiomas, el texto hará igualmente fe en cada idioma, a menos que el tratado disponga o las partes convengan que en caso de discrepancia prevalecerá uno de los textos.
Leyes uniformes y normas sobre conflicto de leyes
Se ha logrado uniformizar una parte sustancial del derecho marítimo mediante la concertación de convenios internacionales. Sin embargo, no todos los Estados son Partes en todos los convenios, y en los convenios existentes no siempre se abordan todas las cuestiones relacionadas con un tema específico. Así, en esos casos, es preciso contar con normas sobre conflictos de leyes que permitan resolver cuál es la legislación nacional aplicable. Este tipo de normas puede encontrarse bien en un tratado, bien en las legislaciones nacionales, como sucede en la mayoría de los casos.
Categorías
La mayoría de los convenios adoptados bajo los auspicios de la OMI, o respecto de los cuales la Organización tiene responsabilidades, se dividen en tres categorías principales.
El primer grupo se refiere a la seguridad marítima; el segundo a la prevención de la contaminación del mar; y el tercero a la responsabilidad e indemnización, especialmente respecto de los daños derivados de la contaminación. Además de estas categorías principales, existen otros convenios que se refieren a facilitación, arqueo, actos ilícitos contra el transporte marítimo y salvamento, etc.