"Lieux de refuge" - aborder le problème de la mise à disposition de lieux de refuge pour les navires ayant besoin d'assistance
Les images d'oiseaux marins mazoutés avec un pétrolier en difficulté à l'arrière-plan sont, heureusement, plus rares que ce que les médias pourraient faire croire au grand public. Pourtant, en cas d'incident, les États côtiers doivent être préparés.
La question des "lieux de refuge" est un aspect de la planification des mesures d'urgence dans le cadre de laquelle les droits et les intérêts des États côtiers ainsi que la nécessité de porter assistance aux navires endommagés, désemparés ou en détresse en mer doivent être pris en compte.
La nécessité d'examiner les questions relatives au besoin de lieux de refuge a été incluse dans une liste de mesures visant à renforcer la sécurité et à minimiser le risque de pollution par les hydrocarbures, établie en réponse à l'incident de l'Erika de décembre 1999.
L'urgence des travaux a été renforcée par l'incident du pétrolier Castor qui, en décembre 2000, a développé un problème structurel en mer Méditerranée. Au début de 2001, le secrétaire général de l'OMI a suggéré que le moment était venu pour l'Organisation d'entreprendre, en priorité, un examen global du problème des lieux de refuge pour les navires désemparés et d'adopter toutes les mesures nécessaires pour s'assurer que, dans l'intérêt de la sauvegarde de la vie humaine en mer et de la protection de l'environnement, les États côtiers revoient leurs dispositifs d'urgence afin que ces navires bénéficient de l'assistance et des facilités qui pourraient être requises dans les circonstances.
Le naufrage du Prestige en novembre 2002 a encore mis en lumière cette question.
En novembre 2003, l'Assemblée de l'OMI a adopté deux résolutions traitant de la question des lieux de refuge pour les navires ayant besoin d'assistance - une étape importante pour aider les personnes impliquées dans des incidents pouvant entraîner la nécessité d'un lieu de refuge à prendre les bonnes décisions au bon moment (c'est-à-dire les résolutions A.949(23) et A.950(23)). La résolution A.950(23) sur les services d'assistance maritime (MAS) recommande que tous les États côtiers mettent en place un service d'assistance maritime (MAS). Les principaux objectifs seraient les suivants : recevoir les divers rapports, consultations et notifications requis dans un certain nombre d'instruments de l'OMI ; surveiller la situation d'un navire si un tel rapport indique qu'un incident peut donner lieu à une situation dans laquelle le navire peut avoir besoin d'assistance ; servir de point de contact si la situation du navire n'est pas une situation de détresse mais nécessite néanmoins des échanges d'informations entre le navire et l'État côtier, et servir de point de contact entre les personnes participant à une opération de sauvetage en mer entreprise par des installations privées, si l'État côtier estime qu'il doit surveiller toutes les phases de l'opération. Les coordonnées du MAS sont conservées dans le module " Points de contact" du Système mondial intégré d'information sur la navigation (GISIS).
En 2023, l'Assemblée a adopté la résolution A.1184(33) sur les Directives sur les lieux de refuge pour les navires ayant besoin d'assistance, révisant et mettant à jour les directives existantes, afin de s'assurer qu'elles continuent à servir d'instrument efficace, fournissant un cadre clair pour traiter de manière cohérente et harmonisée les navires ayant besoin d'assistance et cherchant un lieu de refuge. Ces directives sont destinées à être utilisées lorsqu'un navire a besoin d'assistance mais que la sécurité de la vie n'est pas en jeu. Lorsque la sécurité de la vie est en jeu, les dispositions de la convention SAR doivent continuer à être suivies.
Les lignes directrices reconnaissent que, lorsqu'un navire a subi un incident, le meilleur moyen de prévenir les dommages ou la pollution dus à sa détérioration progressive est souvent de transférer sa cargaison et ses soutes, et de réparer l'accident. Il est préférable que cette opération soit effectuée dans un lieu de refuge. Cependant, amener un tel navire dans un lieu de refuge près d'une côte peut mettre en danger l'État côtier, tant du point de vue économique qu'environnemental, et les autorités et populations locales peuvent s'opposer fermement à l'opération.
Par conséquent, accorder l'accès à un lieu de refuge pourrait impliquer une décision politique qui ne peut être prise qu'au cas par cas. Ce faisant, il conviendrait de trouver un équilibre entre les intérêts du navire concerné et ceux de l'environnement.
Historique des lieux de refuge
La notion de lieu de refuge pour les navires en détresse a été évoquée à l'OMI à la fin des années 1980, lorsque le comité juridique examinait le projet de dispositions de la convention internationale sur l'assistance (finalement adoptée en 1989). À l'époque, il a été suggéré d'imposer aux États l'obligation d'accueillir dans leurs ports les navires en détresse. Bien que cette proposition ait été approuvée par certaines délégations, d'autres ont exprimé des doutes quant à l'opportunité d'inclure une telle règle de "droit public" dans une convention de droit privé. Il a également été souligné que les intérêts des États côtiers devraient être dûment pris en compte dans une telle disposition. Des doutes ont également été exprimés sur le fait qu'une telle disposition affecterait en fait les décisions des autorités des États côtiers dans des cas spécifiques.
En conséquence, l'article 11 de la convention sur l'assistance, tel qu'il a finalement été adopté, est libellé comme suit : "Lorsqu'il réglemente ou décide des questions relatives aux opérations d'assistance, telles que l'admission dans les ports de navires en détresse ou l'octroi de facilités aux assistants, un État partie tient compte de la nécessité d'une coopération entre les assistants, les autres parties intéressées et les autorités publiques afin d'assurer l'efficacité et le succès des opérations d'assistance dans le but de sauver des vies ou des biens en danger et de prévenir les dommages à l'environnement en général".
Fin décembre 2000-début janvier 2001, l'incident du Castor s'est déroulé et le pétrolier endommagé a été remorqué en Méditerranée pendant plus d'un mois avant qu'un endroit ne soit trouvé où une opération d'allègement pourrait être menée à bien. Peu après, le secrétaire général de l'OMI a suggéré que le moment était venu pour l'OMI d'entreprendre, en priorité, un examen global du problème des navires en détresse ayant besoin d'assistance et d'adopter toutes les mesures nécessaires pour garantir que ces navires puissent bénéficier d'une assistance et de facilités appropriées, en fonction des circonstances.
Les navires ayant subi des dommages structurels et dont les citernes contiennent une cargaison sale ou volatile ne sont pas parmi les visiteurs les mieux accueillis dans les eaux côtières d'un État, et il n'y a pas lieu d'essayer de blâmer ceux qui ont décidé d'éloigner les navires en détresse de leurs côtes. Néanmoins, dans certains cas, un refus pourrait avoir pour effet d'aggraver le problème, ce qui pourrait finalement mettre en danger la vie, le navire et l'environnement.
Au cours du débat sur les lieux de refuge, les questions juridiques entourant ce concept ont été analysées et la question a été posée de savoir si un État côtier a l'obligation, ou du moins n'est pas empêché, en vertu du droit international, de fournir un lieu (où un navire peut être conduit lorsqu'il est désemparé, endommagé ou en détresse et qu'il présente un risque grave de pollution), afin de soustraire le navire à la menace du danger et d'entreprendre des réparations ou de faire face à la situation d'une autre manière.
Le droit international reconnaît aux États le droit de réglementer l'entrée dans leurs ports (l'article 2 de la CNUDM fait référence à la souveraineté d'un État côtier sur son territoire terrestre, ses eaux intérieures, ses eaux archipélagiques et sa mer territoriale) :
- Le droit d'un navire étranger de s'arrêter et de jeter l'ancre en cas de force majeure ou de détresse est explicitement mentionné par la CNUDM dans le cas de la navigation dans la mer territoriale (article 18, paragraphe 2), dans les détroits servant à la navigation internationale (article 39, paragraphe 1, point c)) et dans les eaux archipélagiques (article 54).
- Le droit d'un navire étranger d'entrer dans un port ou dans les eaux intérieures d'un autre État en cas de force majeure ou de détresse n'est pas réglementé par la CNUDM, bien qu'il s'agisse d'une pratique internationalement acceptée, au moins pour préserver la vie humaine. Cela n'empêche toutefois pas l'adoption de règles ou de lignes directrices complétant les dispositions de la CNUDM.
Entre-temps, le droit d'un État côtier de prendre des mesures pour protéger son littoral de la pollution marine est bien établi dans le droit international. Les dispositions pertinentes sont notamment : la CNUDM, articles 194, 195, 198, 199, 211, 221, 225 ; la Convention sur l'assistance, article 9 ; et la Convention sur la facilitation, article V(2).
En vertu d'une tradition maritime de longue date et de la pratique du bon matelotage, le capitaine d'un navire confronté à une situation d'urgence grave est censé chercher un abri pour éviter la catastrophe. Dans une certaine mesure, cette pratique est codifiée au chapitre V de la convention SOLAS, qui dispose que le propriétaire, l'affréteur ou la compagnie exploitant le navire, ou toute autre personne, ne doit pas empêcher ou restreindre le capitaine du navire de prendre ou d'exécuter toute décision qui, selon le jugement professionnel du capitaine, est nécessaire à la sécurité de la navigation et à la protection du milieu marin.
De même, l'article IV de la convention SOLAS prévoit que les navires qui ne sont pas soumis aux dispositions de la convention au moment de leur départ pour un voyage quelconque ne deviennent pas soumis aux dispositions de la convention en raison d'une déviation de leur voyage prévu due à des conditions météorologiques défavorables ou à tout autre cas de force majeure.
En mettant davantage l'accent sur la vie et la sécurité des personnes que sur le sort du navire en cas de force majeure ou de détresse, ces dispositions ne donnent pas en elles-mêmes un droit d'entrée dans un lieu de refuge et ne font pas explicitement référence à la question de l'obligation de l'État côtier de créer des lieux de refuge. En revanche, elles n'excluent pas non plus un tel principe.
Dans ce contexte, il s'est avéré possible pour l'OMI d'élaborer les lignes directrices sur les lieux de refuge pour les navires ayant besoin d'assistance, mentionnées plus haut, d'une manière qui préserve un équilibre approprié et équitable entre les droits et les intérêts des États côtiers et la nécessité de prêter assistance aux navires endommagés, désemparés ou autrement en détresse en mer.
Il serait hautement souhaitable que, tenant compte des lignes directrices de l'OMI, les États côtiers désignent des lieux de refuge à utiliser lorsqu'ils sont confrontés à des situations impliquant des navires (en particulier des pétroliers en charge) ayant besoin d'assistance au large de leurs côtes et qu'ils élaborent en conséquence des plans d'urgence appropriés, au lieu de ne pas être préparés à faire face à de telles situations et, de ce fait, de risquer de prendre la mauvaise décision en improvisant ou, dans le feu de l'action, en agissant sous la pression de groupes représentant des intérêts divers.