"Lugares de refugio": abordar el problema de proporcionar lugares de refugio a los buques que necesitan ayuda
Las imágenes de aves marinas empetroladas con un petrolero siniestrado de fondo son, afortunadamente, más raras de lo que los medios de comunicación hacen creer al público en general. Sin embargo, cuando se produce un siniestro, los Estados costeros deben estar preparados.
La cuestión de los "lugares de refugio" es un aspecto de la planificación de contingencias en cuya consideración deben tenerse en cuenta los derechos e intereses de los Estados ribereños, así como la necesidad de prestar asistencia a los buques dañados o inutilizados o que se encuentren en peligro en el mar.
La necesidad de revisar las cuestiones relativas a la necesidad de lugares de refugio se incluyó en una lista de medidas destinadas a mejorar la seguridad y minimizar el riesgo de contaminación por hidrocarburos, elaborada en respuesta al siniestro del Erika de diciembre de 1999.
Los trabajos adquirieron mayor urgencia tras el siniestro del petrolero Castor, cargado hasta los topes, que en diciembre de 2000 desarrolló un problema estructural en el Mar Mediterráneo. A principios de 2001, el Secretario General de la OMI sugirió que había llegado el momento de que la Organización emprendiera, con carácter prioritario, un examen global del problema de los lugares de refugio para buques inutilizados y adoptara las medidas necesarias para garantizar que, en aras de la seguridad de la vida humana en el mar y la protección del medio ambiente, los Estados ribereños revisaran sus disposiciones de contingencia para que dichos buques recibieran la asistencia y las instalaciones que pudieran requerir las circunstancias.
El naufragio del Prestige en noviembre de 2002 puso aún más de relieve esta cuestión.
En noviembre de 2003, la Asamblea de la OMI adoptó dos resoluciones que abordan la cuestión de los lugares de refugio para los buques necesitados de asistencia - un paso importante para ayudar a los implicados en incidentes que pueden conducir a la necesidad de un lugar de refugio a tomar las decisiones correctas en el momento oportuno (es decir, las resoluciones A.949(23) y A.950(23)). La resolución A.950(23) sobre los Servicios de Asistencia Marítima (MAS), recomienda que todos los Estados costeros establezcan un servicio de asistencia marítima (MAS). Los objetivos principales serían recibir los diversos informes, consultas y notificaciones exigidos en varios instrumentos de la OMI; supervisar la situación de un buque si dicho informe indica que un incidente puede dar lugar a una situación en la que el buque pueda necesitar asistencia; servir de punto de contacto si la situación del buque no es de socorro pero, no obstante, requiere intercambios de información entre el buque y el Estado ribereño, y para servir de punto de contacto entre los implicados en una operación de salvamento marítimo realizada por instalaciones privadas, si el Estado ribereño considera que debe supervisar todas las fases de la operación. La información de contacto sobre el MAS se mantiene en el módulo de Puntos de Contacto del Sistema Global de Información Integrada sobre Transporte Marítimo (GISIS).
En 2023, la Asamblea adoptó la resolución A.1184(33) sobre Directrices sobre los lugares de refugio para los buques necesitados de asistencia, en la que se revisan y actualizan las directrices existentes para garantizar que sigan sirviendo como instrumento eficaz, proporcionando un marco claro para tratar a los buques necesitados de asistencia que buscan un lugar de refugio de manera coherente y armonizada. Estas directrices están destinadas a utilizarse cuando un buque necesita asistencia pero no está en juego la seguridad de la vida humana. Cuando esté en juego la seguridad de la vida humana, deberán seguir aplicándose las disposiciones del Convenio SAR.
Las directrices reconocen que, cuando un buque ha sufrido un siniestro, la mejor manera de evitar daños o contaminación por su deterioro progresivo suele ser transferir su carga y combustible, y reparar el siniestro. La mejor forma de llevar a cabo una operación de este tipo es en un lugar de refugio. Sin embargo, llevar un buque de este tipo a un lugar de refugio cercano a una costa puede poner en peligro al Estado ribereño, tanto desde el punto de vista económico como medioambiental, y las autoridades y poblaciones locales pueden oponerse firmemente a la operación.
Por lo tanto, conceder el acceso a un lugar de refugio podría implicar una decisión política que sólo puede tomarse caso por caso. Al hacerlo, habría que tener en cuenta el equilibrio entre los intereses del barco afectado y los del medio ambiente.
Antecedentes de los lugares de refugio
La idea de proporcionar refugio a los buques en peligro se planteó en la OMI a finales de los años 80, cuando el Comité Jurídico estaba estudiando el proyecto de disposiciones del Convenio Internacional de Salvamento (finalmente adoptado en 1989). En aquel momento, se sugirió que los Estados tuvieran la obligación de admitir en sus puertos a los buques en peligro. Aunque algunas delegaciones apoyaron esta propuesta, otras expresaron dudas sobre la conveniencia de incluir una norma de "derecho público" de este tipo en un convenio de derecho privado. También se señaló que los intereses de los Estados costeros deberían tenerse debidamente en cuenta en cualquier disposición de este tipo. También se expresaron dudas sobre si una disposición de este tipo afectaría de hecho a las decisiones de las autoridades de los Estados ribereños en casos concretos.
Como resultado, el artículo 11 del Convenio de Salvamento, tal y como se adoptó finalmente, reza así: "Cada Estado Parte, cuando regule o decida cuestiones relativas a las operaciones de salvamento, como la admisión en los puertos de buques en peligro o la concesión de facilidades a los salvadores, tendrá en cuenta la necesidad de cooperación entre los salvadores, otras partes interesadas y las autoridades públicas para garantizar la realización eficaz y satisfactoria de las operaciones de salvamento con el fin de salvar vidas o bienes en peligro, así como de prevenir daños al medio ambiente en general".
A finales de diciembre de 2000-principios de enero de 2001, se produjo el incidente del Castor, que tuvo como consecuencia que el petrolero siniestrado fuera remolcado por el Mar Mediterráneo durante más de un mes antes de que pudiera encontrarse un lugar donde llevar a cabo con éxito una operación de gabarraje. Poco después, el Secretario General de la OMI sugirió que había llegado el momento de que la OMI emprendiera, con carácter prioritario, un examen global del problema de los buques siniestrados que necesitan asistencia y adoptara las medidas necesarias para garantizar que dichos buques puedan recibir la asistencia y las instalaciones adecuadas, según dicten las circunstancias imperantes.
Los buques con daños estructurales y una carga sucia o volátil en sus tanques no se encuentran entre los visitantes más bienvenidos en las aguas costeras de ningún Estado y no tiene mucho sentido intentar culpar a quienes han tomado la decisión de mantener alejados de sus costas a los buques siniestrados. No obstante, en algunos casos, una negativa podría agravar el problema, lo que en última instancia podría poner en peligro la vida, el buque y el medio ambiente.
Durante el debate sobre los lugares de refugio, se analizaron las cuestiones jurídicas que rodean a este concepto y se planteó la cuestión de si un Estado ribereño tiene la obligación, o al menos no le está vedado, en virtud del Derecho internacional, proporcionar un lugar (al que se pueda llevar a un buque cuando esté inutilizado, averiado o en peligro de otro tipo y suponga un grave riesgo de contaminación), con el fin de alejar al buque de la amenaza de peligro y emprender reparaciones o hacer frente a la situación de otro modo.
El derecho internacional reconoce el derecho de los Estados a regular la entrada en sus puertos (UNCLOS, Artículo 2, se refiere a la soberanía de un Estado ribereño sobre su territorio terrestre, aguas interiores, aguas archipelágicas y mar territorial):
- El derecho de un buque extranjero a detenerse y fondear en caso de fuerza mayor o peligro se menciona explícitamente en la CNUDM en el caso de la navegación en el mar territorial (artículo 18.2), los estrechos utilizados para la navegación internacional (artículo 39.1.c) y las aguas archipelágicas (artículo 54).
- El derecho de un buque extranjero a entrar en un puerto o en aguas interiores de otro Estado en situaciones de fuerza mayor o de peligro no está regulado por la CNUDM, aunque constituye una práctica internacionalmente aceptada, al menos para preservar vidas humanas. Esto, sin embargo, no impide la adopción de normas o directrices que complementen las disposiciones de la CNUDM.
Mientras tanto, el derecho de un Estado ribereño a tomar medidas para proteger su litoral de la contaminación marina está bien establecido en el Derecho internacional. Las disposiciones pertinentes incluyen: UNCLOS, artículos 194, 195, 198, 199, 211, 221, 225; Convenio de Salvamento, artículo 9; y Convenio de Facilitación, artículo V(2).
Según la tradición marítima y las buenas prácticas marineras, se espera que el capitán de un buque que se enfrenta a una emergencia grave busque refugio para evitar el desastre. En cierta medida, esta práctica está codificada en el capítulo V del Convenio SOLAS, que establece que el propietario, el fletador o la compañía que explote el buque, o cualquier otra persona, no impedirá ni restringirá al capitán del buque la adopción o ejecución de cualquier decisión que, a juicio profesional del capitán, sea necesaria para la seguridad de la navegación y la protección del medio marino.
Del mismo modo, el artículo IV del Convenio SOLAS establece que los buques que no estén sujetos a las disposiciones del Convenio en el momento de salir de viaje no quedarán sujetos a las disposiciones del Convenio si se desvían del viaje previsto debido a condiciones meteorológicas adversas o a cualquier otro caso de fuerza mayor.
Al centrarse más en la vida y la seguridad humanas que en lo que debe hacerse con el buque en caso de fuerza mayor o peligro, estas disposiciones no otorgan por sí mismas un derecho de entrada a un lugar de refugio, ni se refieren explícitamente a la cuestión de la obligación de un Estado ribereño de establecer lugares de refugio. Por otra parte, tampoco excluyen tal principio.
Habida cuenta de estos antecedentes, la OMI ha podido elaborar las Directrices sobre los lugares de refugio para los buques necesitados de asistencia mencionadas anteriormente de manera que se mantenga un equilibrio adecuado y equitativo entre los derechos e intereses de los Estados ribereños y la necesidad de prestar asistencia a los buques averiados o inutilizados o que se encuentren en peligro en el mar.
Sería muy deseable que, teniendo en cuenta las Directrices de la OMI, los Estados ribereños designaran lugares de refugio para utilizarlos cuando se enfrenten a situaciones en las que haya buques (petroleros cargados, en particular) necesitados de asistencia frente a sus costas y, en consecuencia, elaboraran los planes de emergencia pertinentes, en lugar de no estar preparados para hacer frente a tales situaciones y, debido a ello, arriesgarse a tomar una decisión equivocada improvisando o, en caliente, actuando bajo la presión de grupos que representan intereses diversos.