Antecedentes históricos
La OMI y el marco político de la CMNUCC
Correspondió a los científicos llamar la atención internacional sobre las amenazas que plantea el calentamiento global. La evidencia en los años 60 y 70 de que las concentraciones de dióxido de carbono (CO2) en la atmósfera estaban aumentando llevó primero a los climatólogos y a otros a presionar para que se tomaran medidas. Pasaron años antes de que la comunidad internacional respondiera.
En 1988, la Organización Meteorológica Mundial y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) crearon el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC), que en 1990 publicó un primer informe de evaluación en el que se recogían las opiniones de 400 científicos. El informe afirmaba que el calentamiento global era real e instaba a hacer algo al respecto.
Las conclusiones del Grupo impulsaron a los gobiernos a crear la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), que estuvo lista para su firma en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo -más popularmente conocida como la "Cumbre de la Tierra"- celebrada en Río de Janeiro en 1992.
El Protocolo de Kioto, adoptado en Kioto (Japón) en 1997, es un acuerdo internacional vinculado a la CMNUCC, cuya principal característica son los objetivos vinculantes de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) para 37 países industrializados y la comunidad europea. Las normas detalladas para la aplicación del Protocolo se adoptaron en la COP 7 de Marrakech en 2001 y se denominan "Acuerdos de Marrakech". El Protocolo de Kioto entró en vigor el 16 de febrero de 2005.
El Protocolo de Kioto contiene disposiciones para reducir las emisiones de GEI procedentes de la aviación y el transporte marítimo internacionales y trata estos sectores de forma diferente a otras fuentes debido a sus actividades globales, es decir, persiguiéndolas a través de la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) y la Organización Marítima Internacional (OMI), respectivamente. Las emisiones procedentes de la aviación y el transporte marítimo nacionales se incluyen en los objetivos nacionales de los países del Anexo I. La OACI y la OMI informan periódicamente a la CMNUCC de los avances de su labor.
No se hace referencia a la OMI (ni a la OACI) ni en los artículos del Acuerdo de París sobre el Cambio Climático de 2015 (el Acuerdo de París) ni en las decisiones para aplicar el acuerdo, incluida la ambición previa a 2020.
El MEPC 69 (abril de 2016) acogió con satisfacción el Acuerdo de París y reconoció el importante logro de la comunidad internacional en la celebración del acuerdo, reconoció y elogió los esfuerzos actuales y los ya implementados por la OMI para mejorar la eficiencia energética de los buques, reconoció y acordó ampliamente que pueden y deben perseguirse nuevas mejoras apropiadas relacionadas con las emisiones del transporte marítimo, y reconoció el papel de la OMI en la mitigación del impacto de las emisiones de GEI del transporte marítimo internacional.
Conforme a lo solicitado por la Asamblea en su resolución A.963(23), la Secretaría de la OMI informa continuamente al OSACT de la CMNUCC en relación con el punto del orden del día sobre "Emisiones procedentes del combustible utilizado en el transporte aéreo y marítimo internacional" y participa en las actividades conexas del sistema de las Naciones Unidas.
La OMI comienza a trabajar sobre las emisiones de GEI
En septiembre de 1997, la Conferencia Internacional de las Partes en el Convenio MARPOL, que aprobó el Protocolo de 1997 por el que se modifica el Convenio MARPOL (Anexo VI de MARPOL), aprobó también la resolución 8 sobre las emisiones deCO2 de los buques, en la que se invitaba al Comité de Protección del Medio Marino (CPMM) a estudiar qué estrategias de reducción deCO2 podrían ser viables a la luz de la relación entreel CO2 y otros contaminantes atmosféricos y marinos.La resolución también invitaba a la OMI, en cooperación con la CMNUCC, a emprender un estudio de las emisiones deCO2 de los buques con el fin de establecer la cantidad y el porcentaje relativo de emisiones deCO2 de los buques como parte del inventario mundial de emisiones deCO2.
En diciembre de 2003, la Asamblea de la OMI adoptó la resolución A.963(23) sobre Políticas y prácticas de la OMI relativas a la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero procedentes de los buques, en la que se instaba al MEPC a identificar y desarrollar el mecanismo o mecanismos necesarios para lograr la limitación o reducción de las emisiones de GEI procedentes del transporte marítimo internacional. Desde entonces, el MEPC ha venido aplicando enérgicamente medidas para limitar y reducir las emisiones de GEI procedentes del transporte marítimo internacional.
Estudios de la OMI sobre GEI
En 2000, se publicó el primer estudio de la OMI sobre las emisiones de gases de efecto invernadero procedentes de los buques, en el que se estimaba que los buques dedicados al comercio internacional en 1996 contribuían en aproximadamente un 1,8% al total mundial de emisiones antropogénicasde CO2.
El Segundo Estudio de la OMI sobre GEI, publicado en 2009, estimó que las emisiones del transporte marítimo internacional en 2007 fueron de 880 millones de toneladas, es decir, alrededor del 2,7% del total mundial de emisiones antropogénicas deCO2.
El Tercer Estudio de la OMI sobre GEI, publicado en 2014, estimó las emisiones del transporte marítimo internacional en 2012 en 796 millones de toneladas, o alrededor del 2,2% del total mundial de emisiones antropogénicas deCO2. El Estudio también actualizó las estimaciones deCO2 para 2007 a 885 millones de toneladas, o el 2,8%.
El MEPC 74 inició un Cuarto Estudio de la OMI sobre GEI, cuyo informe final será examinado por el MEPC 76 en otoño de 2020. Se espera que este estudio adicional proporcione una actualización de las estimaciones de emisiones de GEI del transporte marítimo internacional de 2012 a 2018 y escenarios futuros para las emisiones del transporte marítimo de 2018 a 2050.
Eficiencia energética del transporte marítimo internacional
En julio de 2011, la OMI adoptó medidas obligatorias para mejorar la eficiencia energética del transporte marítimo internacional mediante la resolución MEPC.203(62), que representa la primera norma mundial obligatoria de eficiencia energética para un sector industrial internacional, el primer instrumento jurídicamente vinculante que se adopta desde el Protocolo de Kioto que aborda las emisiones de GEI y el primer régimen mundial obligatorio de reducción de GEI para un sector industrial internacional.
Las enmiendas aprobadas por la resolución MEPC.203(62) añadieron un nuevo capítulo 4 titulado "Reglas de eficiencia energética aplicables a los buques" al Anexo VI de MARPOL. Este conjunto de requisitos técnicos y operativos, que se aplican a los buques de arqueo bruto igual o superior a 400 GT, se conoce como Índice de Eficiencia Energética del Diseño (EEDI), aplicable a los buques nuevos, que establece un nivel mínimo de eficiencia energética para el trabajo realizado (por ejemplo,emisiones de CO2por tonelada-milla) para diferentes tipos y tamaños de buques, y el Plan de Gestión de la Eficiencia Energética del Buque (SEEMP), aplicable a todos los buques. Estos requisitos obligatorios entraron en vigor el 1 de enero de 2013.
El EEDI se ha desarrollado para los segmentos más grandes y de mayor consumo energético de la flota mercante mundial y, tras la inclusión de otros tipos de buques, abarcará aproximadamente el 85% de las emisiones del transporte marítimo internacional. Los factores de reducción del EEDI se fijan hasta 2025, de forma que los buques construidos en 2025 deberán ser al menos un 30% más eficientes energéticamente que los construidos en 2014. El SEEMP establece un mecanismo para que los operadores mejoren la eficiencia energética de los buques existentes en comparación con las operaciones habituales, de una manera rentable y también proporciona un enfoque para supervisar el rendimiento de la eficiencia de los buques y la flota a lo largo del tiempo.
Un estudio realizado tras la adopción de las medidas obligatorias de eficiencia energética indica que la adopción de las medidas SEEMP tendrá un efecto significativo a corto y medio plazo, mientras que las medidas EEDI deberían tener un mayor impacto a largo plazo, a medida que se produzca la renovación de la flota y se adopten nuevas tecnologías. Las estimaciones sugieren que una implementación exitosa de este marco de eficiencia energética para 2050 podría reducir las emisiones deCO2 del transporte marítimo en hasta 1,3 gigatoneladas por año en comparación con el escenario sin cambios.
El MEPC 70 (octubre de 2016) acordó la necesidad de una revisión exhaustiva de los requisitos de la Fase 3 del EEDI (1 de enero de 2025 y en adelante), que establecen que los nuevos buques se construyan para ser un 30% más eficientes energéticamente en comparación con la línea de base. En este sentido, el MEPC 74 (mayo de 2019) aprobó adelantar la entrada en vigor de la fase 3 de 2025 a 2022 para varios tipos de buques -incluidos portacontenedores, gaseros, buques de carga general y buques de transporte de GNL- y mejorar significativamente la tasa de reducción de la fase 3 para los portacontenedores, por ejemplo, fijándola en el 50% para los portacontenedores de 200.000 TPM y superiores, a partir de 2022 (en lugar del 30% a partir de 2025)
Adopción de un sistema obligatorio de recopilación de datos sobre el consumo de fuelóleo
El MEPC 70 (octubre de 2016) aprobó una Hoja de ruta para el desarrollo de una estrategia global de la OMI sobre la reducción de las emisiones de GEI de los buques, que incluye un enfoque en tres etapas consistente en: 1) recopilar datos sobre el consumo de fuelóleo de los buques, 2) analizar estos datos y 3) tomar una decisión sobre qué otras medidas para mejorar la eficiencia energética del transporte marítimo, en su caso, son necesarias.
A este respecto, el MEPC 70 aprobó los requisitos obligatorios del Anexo VI de MARPOL para que los buques registren y notifiquen su consumo de fuelóleo. En virtud de las enmiendas, a partir del 1 de enero de 2019, los buques de 5.000 GT o más (que representan aproximadamente el 85% de las emisiones totales deCO2 del transporte marítimo internacional) deberán recopilar datos de consumo para cada tipo de fuelóleo que utilicen, así como, además, otros datos especificados, incluidos los sustitutos del "trabajo de transporte". Los datos agregados se notificarán al Estado de abanderamiento una vez finalizado cada año civil y éste, tras determinar que los datos se han notificado de conformidad con los requisitos, expedirá una Declaración de Conformidad al buque. Los Estados de abanderamiento deberán transferir posteriormente estos datos a una Base de datos de la OMI sobre el consumo de fueloil por los buques. La Secretaría deberá elaborar un informe anual para el MEPC en el que se resuman los datos recopilados. El primer informe de la OMI que analice y resuma los datos recopilados en 2019 se presentará en el MEPC 77, en la primavera de 2021.
La estrategia inicial de la OMI sobre la reducción de las emisiones de GEI de los buques
El MEPC 72 (abril de 2018) adoptó la resolución MEPC.304(72) sobre la Estrategia inicial de la OMI para la reducción de las emisiones de GEI de los buques [ enlace a la Estrategia]. Este importante acuerdo representa el marco para la acción futura del Comité, estableciendo la visión futura para el transporte marítimo internacional. La Estrategia Inicial prevé por primera vez una reducción de las emisiones totales de GEI procedentes del transporte marítimo internacional que, según afirma, debería alcanzar su punto máximo lo antes posible y reducir el total anual de emisiones de GEI al menos en un 50% para 2050 en comparación con 2008, al tiempo que se prosiguen los esfuerzos para eliminarlas por completo.
La estrategia inicial identifica
- posiblesmedidas candidatas a corto plazo, que podrían acordarse entre 2018 y 2023, como una mayor mejora del EEDI y el SEEMP, el desarrollo de indicadores operativos tanto para los buques nuevos como para los existentes, el establecimiento de un Programa de Mejora de la Flota Existente, el uso de la optimización de la velocidad y la reducción de la velocidad, el desarrollo y la actualización de los planes de acción nacionales, la mejora de las actividades de cooperación técnica gestionadas por la OMI, los desarrollos portuarios (e.p. ej. suministro de energía en tierra a partir de fuentes renovables), incentivos para que los pioneros desarrollen y adopten nuevas tecnologías, etc;
- posiblesmedidas candidatas a medio plazo, que podrían acordarse entre 2023 y 2030, como el programa de aplicación para la adopción efectiva de combustibles alternativos con baja o nula emisión de carbono o mecanismos innovadores de reducción de emisiones para incentivar la reducción de las emisiones de GEI, incluidas, por ejemplo, medidas basadas en el mercado;
- posiblesmedidas candidatas a largo plazo, que podrían acordarse más allá de 2030, como la prosecución del desarrollo y el suministro de combustibles con cero emisiones de carbono o libres de combustibles fósiles o el fomento y la facilitación de la adopción de otros mecanismos innovadores de reducción de emisiones.
La Estrategia inicial también prevé que se evalúen y tengan en cuenta, según proceda, las repercusiones de una medida en los Estados antes de adoptarla.
Los Estados miembros de la OMI acordaron mantener esta Estrategia bajo revisión, incluida la adopción de una Estrategia Revisada en 2023.
Evolución reciente de la aplicación de la Estrategia inicial
Aprovechando el impulso tras la adopción de la Estrategia Inicial, el MEPC 73 (octubre de 2018) aprobó un Programa de medidas de seguimiento de la Estrategia Inicial de la OMI sobre la reducción de las emisiones de GEI de los buques hasta 2023. Este documento constituye una herramienta de planificación sobre el trabajo para la OMI en el cumplimiento de los plazos identificados en la Estrategia Inicial e incluye los plazos previstos.
De acuerdo con este programa, el MEPC 74 (mayo de 2019) aprobó enmiendas para reforzar los requisitos obligatorios existentes para que los nuevos buques sean más eficientes energéticamente; inició el Cuarto Estudio de la OMI sobre GEI; adoptó una resolución que fomenta la cooperación con los puertos para reducir las emisiones del transporte marítimo; aprobó un procedimiento para la evaluación del impacto de las nuevas medidas propuestas; acordó establecer un fondo fiduciario de múltiples donantes para GEI; y discutió varias medidas candidatas a corto, mediano y largo plazo destinadas a reducir las emisiones de GEI de los buques, que se seguirán considerando en las próximas sesiones.
El MEPC 74 también acordó los términos de referencia para los grupos de trabajo entre sesiones sexto y séptimo, que se celebrarán en noviembre de 2019 y en marzo de 2020, respectivamente, con el fin de agilizar el trabajo.