Taller sobre el Convenio de 2010 sobre sustancias nocivas y potencialmente peligrosas
Hacia la entrada en vigor del Convenio SNP
El Convenio internacional sobre responsabilidad e indemnización de daños en relación con el transporte marítimo de sustancias nocivas y potencialmente peligrosas(Convenio SNP) se estableció en 2010, enmendando un instrumento anterior adoptado en 1996. Pero 13 años después, aún no ha entrado en vigor porque todavía no lo ha ratificado el número necesario de Estados.
El Convenio SNP de 2010 tiene por objeto establecer un régimen acordado a escala mundial para una indemnización adecuada, rápida y eficaz en caso de incidente en el mar relacionado con sustancias nocivas o potencialmente peligrosas. Establece el principio de que "quien contamina paga" a través de un sistema internacional en el que participan las industrias naviera, petrolera, gasística, química, petroquímica y otras industrias relacionadas con las SNP, y proporciona el marco para dicho sistema.
El Secretario General de la OMI, Kitack Lim, ha descrito el Convenio SNP como "la última pieza del rompecabezas" necesaria para garantizar que quienes hayan sufrido daños causados por cargas SNP transportadas a bordo de buques tengan acceso a un régimen completo e internacional de responsabilidad e indemnización.
Con el fin de acelerar la entrada en vigor del Convenio y ayudar a comprender lo que es un área compleja, la OMI y los FIDAC acogieron conjuntamente un taller organizado por Canadá para ayudar a los Estados miembros a trabajar hacia la ratificación. El evento híbrido (3-4 de abril) en la sede de la OMI reunió a Estados contratantes, expertos del sector y otras partes interesadas clave.
El Convenio SNP de 2010 entrará en vigor 18 meses después de la fecha en que lo ratifiquen o se adhieran a él al menos 12 Estados. Actualmente lo han hecho seis: Canadá, Dinamarca, Estonia, Noruega, Sudáfrica y Türkiye. Además, se exige un volumen de al menos 40 millones de toneladas de carga sujeta a contribución en el año civil anterior. El requisito de contar con cuatro Estados con más de dos millones de unidades de arqueo bruto para que el Convenio entre en vigor ya se ha cumplido.
En la apertura del taller de dos días, Frederick Kenney, Director de la División de Asuntos Jurídicos y Relaciones Exteriores de la OMI, agradeció a Canadá la organización del taller y añadió:
"La razón por la que estamos aquí es conseguir las ratificaciones del Protocolo SNP de 2010 para que el Convenio entre en vigor y proteja mejor de los vertidos de SNP. La semana pasada recibimos noticias del Reino de los Países Bajos, Bélgica y Francia, y anteriormente de Alemania y Filipinas sobre su compromiso de ratificación. Significa que nos estamos acercando, pero necesitamos más ratificaciones".
En su reciente 110ª sesión(LEG 110, 27-31 de marzo de 2023), el Comité Jurídico acogió con satisfacción las declaraciones de varias delegaciones, entre ellas Bélgica, Francia y el Reino de los Países Bajos, reiterando su compromiso de ratificar y seguir aplicando el Convenio SNP. Se espera que depositen sus instrumentos a lo largo de 2023 y 2024.
Gaute Sivertsen, Director del FIDAC, describió el taller como oportuno porque el trabajo sobre las ratificaciones se ha acelerado tras la pandemia del COVID-19. Dijo que el trabajo administrativo para mantener la ratificación del Convenio ha aumentado considerablemente. Afirmó que el trabajo administrativo para llevar la cuenta de los 250 contribuyentes del FIDAC procedentes de sus miembros de todo el mundo era ya "considerable".
Indicó que el Fondo SNP, que se creará en virtud del Convenio de 2010, tendrá probablemente 10 veces más contribuyentes, lo que dificultará enormemente la gestión de los informes SNP. Como consecuencia, se necesitarán más recursos humanos y técnicos, lo que elevará los costes y las complicaciones, que correrán a cargo de los gobiernos y la industria: "Esto será decisivo para el Fondo SNP", advirtió.
El Sr. Sivertsen señaló que, tras las conversaciones mantenidas anteriormente con varios Estados, se ha reconocido que un sistema eficaz y aprobado conjuntamente para notificar las cargas SNP sujetas a contribución es fundamental para garantizar el éxito del Convenio. Este taller debería ayudar, centrándose en detalle en los retos a los que se enfrentan los Estados y la industria en relación con la notificación de SNP como carga sujeta a contribución.
El Sr. Sivertsen también comunicó a los participantes en el taller que, teniendo esto en cuenta, su organización ha presentado propuestas para un método simplificado de notificación SNP, cuestión que se planteó repetidamente a lo largo de los dos días de debate.
Finalidad y ventajas del Convenio SNP
La primera jornada del taller se centró en la finalidad del Convenio SNP, con ejemplos de cuándo y cómo podría aplicarse utilizando incidentes reales como casos prácticos.
Jan de Boer, de la OMI, ofreció una visión general del Convenio SNP y de sus principales características. Comenzó esbozando la historia que dio lugar a su adopción: la actuación internacional en materia de responsabilidad e indemnización encabezada por la OMI a raíz del vertido de petróleo del Torrey Canyon en 1967. El encallamiento del superpetrolero frente a las costas del Reino Unido causó enormes daños a la vida marina en aguas británicas y francesas, así como a los medios de subsistencia de la población local.
La catástrofe del Torrey Canyon planteó la cuestión de quién debe ser considerado responsable de los daños causados por la contaminación por hidrocarburos, la base para determinar la responsabilidad y el nivel de indemnización de los daños. El Convenio SNP cubre los siniestros con sustancias nocivas y potencialmente peligrosas, pero también los siniestros con riesgo de incendio y explosión causados por hidrocarburos persistentes.
El Sr. De Boer explicó que el Convenio SNP prevé la creación de un Fondo SNP con cargo al cual se pagarán indemnizaciones si la responsabilidad de un armador es insuficiente y no puede cumplir sus obligaciones, o si queda exonerado. El Fondo se financiará a través de las contribuciones abonadas tras el siniestro por los receptores de las cargas SNP.
También destacó la amplitud de la aplicación del Convenio, ya que no sólo cubre las consecuencias de un siniestro SNP en el mar, sino también en tierra y en lo que respecta a la contaminación atmosférica. Según el tratado, por daños se entiende la pérdida de vidas o lesiones personales; la pérdida o daño de bienes; las pérdidas económicas; los costes de limpieza; las medidas preventivas; y las medidas razonables de restablecimiento del medio ambiente.
Aplicación nacional del Convenio SNP: consideraciones clave
Los países que se encuentran en distintas fases de aplicación del Convenio SNP presentaron en el taller informes sobre los procesos implicados y las cuestiones pertinentes a las circunstancias de sus naciones.
Bélgica y el Reino de los Países Bajos declararon que están trabajando en coordinación entre sí y con Alemania debido a los paralelismos de sus situaciones. Los tres Estados tienen previsto ratificar el Convenio SNP en 2024.
Tanto Bélgica como el Reino de los Países Bajos tienen una elevada proporción de carga SNP que transita por sus fronteras hacia países vecinos, y destacaron el reto que supone definir, por tanto, quién es el Receptor de las mercancías en tránsito. Bélgica destacó el volumen de tráfico en su zona del Mar del Norte y, por tanto, la necesidad de tomar medidas para limitar la responsabilidad antes de que se produzca un incidente grave.
El Reino de los Países Bajos señaló que una condición importante para la ratificación es tener la certeza de que existe igualdad de condiciones.
Canadá informó de que, a la hora de considerar si necesitaban el Convenio, tuvieron en cuenta el número de accidentes, la longitud de su litoral, los tipos de sustancias peligrosas o nocivas que llegan a Canadá y el número de buques que transportan SNP. Las partes interesadas apoyan ampliamente el Convenio, según se explicó en el taller, sobre todo porque demuestra una gestión responsable en el sector del transporte marítimo.
Dinamarca explicó que el Parlamento del país legisló en 2005 para aplicar el Convenio original de 1996, y que habían firmado el Convenio de 2010 en 2011. La consideración clave en ese momento era si mejoraría sustancialmente el proceso de indemnización y limitaría el riesgo de desastres medioambientales en aguas danesas.
Francia declaró en el taller que espera concluir el proceso de ratificación a finales de 2023. El departamento francés de Asuntos Marítimos supervisará el sistema, aunque se reconoció la necesidad de aumentar sus conocimientos normativos sobre las declaraciones y los controles financieros. Hace tres años se introdujo en Francia la obligación de notificar, respaldada por multas en caso de incumplimiento.
En el taller se informó de que el Parlamento noruego aprobó la ratificación del Convenio SNP en 2015 y el Parlamento sueco aprobó su legislación para ratificar el Convenio en 2018.
Türkiye destacó su proximidad a algunas de las vías navegables más transitadas del mundo: 8.000 buques pasan por el país cada año, de los cuales casi una cuarta parte transporta mercancías peligrosas, una cifra que va en aumento. Se convirtió en Estado contratante del Convenio SNP en 2017. Tiene previsto incorporar un sistema de vigilancia de cargas peligrosas a su Ventanilla Única Marítima.
La sesión terminó con preguntas de los asistentes. Bahamas preguntó, desde la perspectiva de un Estado de abanderamiento, cómo podría funcionar el Convenio en relación con el transporte y almacenamiento de combustibles alternativos. Canadá respondió diciendo que era algo que se estudiaría en breve, pero que el Convenio SNP es un primer paso importante.
Incidentes SNP: riesgos y reclamaciones
A través de las presentaciones de quienes intervienen en la respuesta a incidentes, el taller examinó los riesgos que plantea el transporte de sustancias nocivas y potencialmente peligrosas, y los tipos de pérdidas y daños que pueden derivarse de un incidente SNP.
Ángela Pinzón, de ITOPF, una organización sin ánimo de lucro que ofrece asesoramiento técnico en todo el mundo sobre la respuesta a vertidos de petróleo o productos químicos procedentes de buques, esbozó los pasos que hay que dar en la respuesta a un incidente SNP: identificación del peligro y evaluación de su posible comportamiento, por ejemplo, cómo podría reaccionar un producto químico con el agua, el fuego u otras sustancias a bordo, seguido de decisiones sobre la mejor manera de abordar el incidente.
La Sra. Pinzón señaló la necesidad de conocimientos altamente especializados. Otros retos señalados son el acceso a los equipos de protección individual (EPI) adecuados, la recopilación de información precisa en la que basar las decisiones y las consideraciones en torno a la gestión de residuos.
Christophe Logette, del Cedre, expertos franceses en planificación de contingencias y respuesta a la contaminación del agua, afirmó que no existe una respuesta única debido a la complejidad e imprevisibilidad de los sucesos relacionados con las SNP. Destacó la labor del Cedre en la elaboración de una base de datos químicos con orientaciones y una herramienta de modelización para los equipos de respuesta y el sector marítimo en general.
Sue Watkins, del International Group of P & I Clubs, habló en nombre de las aseguradoras del sector. El International Group es una de las partes que redactan el manual de reclamaciones del Convenio SNP, lo que demuestra su apoyo al tratado.
Proporcionó datos sobre el número y el coste de los siniestros relacionados con sustancias peligrosas o nocivas desde 2002: los mejores datos disponibles muestran que en los años 2002 a 2019, sólo cuatro siniestros habrían supuesto un coste para el Fondo SNP.
La Sra. Watkins concluyó que, aunque las imágenes de los siniestros pueden parecer dramáticas y los daños pueden ser cuantiosos, los costes suelen estar muy por debajo del límite de responsabilidad del Fondo SNP y que la mayor parte de la exposición financiera seguirá recayendo en los propietarios de los buques y sus aseguradoras. Sin embargo, los siniestros ocurren, advirtió, y el Convenio SNP es necesario para garantizar que quienes puedan sufrir daños tengan acceso a un régimen de responsabilidad e indemnización completo y global, similar al disponible para los afectados por vertidos de petróleo.
Ejemplos de por qué es necesario el Convenio SNP
En el taller se habló de incidentes reales relacionados con sustancias peligrosas y de los problemas que pusieron de manifiesto.
El Dr. Conor Bolas, de ITOPF, detalló la respuesta al hundimiento en mayo de 2021 frente a Sri Lanka del portacontenedores X-Press Pearl, tras un incendio. El buque transportaba 320 toneladas métricas de fuel-oil bajo en azufre (LSHFO) y 1.486 contenedores, de los cuales 81 contenían mercancías peligrosas (metanol, metilato sódico, ácido nítrico y dióxido de carbono), además de envases de plástico. También transportaba lingotes de metal, alimentos en descomposición, urea y aceites diversos. Los restos quemados cayeron al mar y los nardos contaminaron 300 km de costa.
Tras una evaluación de los riesgos derivados del incidente, se consideró innecesaria la evacuación. Los modelos preveían que el humo y los penachos de productos químicos se disiparían antes de llegar a la costa, aunque era necesaria una vigilancia medioambiental.
Stephan Hennig, representante del Secretario de Estado británico para Salvamento e Intervención Marítima, describió cuando, en 2012, el portacontenedores Flaminia sufrió un incendio y una explosión en aguas internacionales del Atlántico. Murieron tres personas. La principal preocupación se centraba en lo que podría resultar de la posible mezcla de diferentes cargas: el buque transportaba 54 tipos diferentes de carga y tenía 59 contenedores de mercancías peligrosas. Resultó que el contenido de 34 contenedores se había declarado incorrectamente.
Las autoridades sanitarias del Reino Unido estaban preocupadas por la posibilidad de trasladar el barco a un lugar de refugio debido al riesgo de que los vapores peligrosos fueran expulsados hacia tierra. Se reunió un equipo multinacional de evaluación para garantizar que el buque pudiera transitar con seguridad por el Canal de la Mancha hasta JadeWeserPort, en Alemania. Una vez al costado, y varias semanas después del incendio inicial, se reavivaron las cargas de papel y celulosa.
Opiniones de la industria
El taller escuchó las opiniones de varias organizaciones que representan a todos los sectores de la industria naviera: ICS, P&I Clubs, CEFIC, FETSA, OCIMF y WLPGA se mostraron unánimes en su deseo de ver entrar en vigor el Convenio SNP. Aunque se expresaron algunas preocupaciones sobre aspectos específicos de sus sectores particulares, y se reiteró la necesidad de igualdad de condiciones, se citaron el principio de "quien contamina paga" y el concepto de responsabilidad global compartida como razones para apoyar el Convenio.
Francois Marier, moderador de Canadá, comentó la unanimidad entre tantas asociaciones comerciales: "Nos corresponde a nosotros, como representantes de los Estados, hacer que [la entrada en vigor del Convenio SNP] se produzca. Es importante que escuchemos ese mensaje unánime", afirmó.
Requisitos de notificación del Convenio SNP
El segundo día del taller comenzó con un examen de los requisitos de notificación que figuran en el Convenio SNP. La OMI y los FIDAC ofrecieron una visión general del sistema de notificación establecido por el Convenio y de cómo funcionará una vez que entre en vigor. Describieron las obligaciones de notificación de los Estados antes y después de la entrada en vigor. Entre los aspectos destacados figuraban la definición de cargas sujetas a contribución, el requisito de informar anualmente y de facilitar la identidad del Receptor de la carga peligrosa.
La definición del receptor fue una cuestión planteada por los miembros del panel y los Estados miembros a lo largo de los dos días de debate. Según el artículo 1.4(a) del Convenio, el Receptor suele ser la persona que recibe físicamente la carga SNP sujeta a contribución, o un tercero designado por la persona que la recibe físicamente en nombre de ese tercero - por ejemplo, una empresa de almacenamiento que actúa como agente. Pero el artículo 1.4(b) permite a los Estados establecer su propia definición de Receptor a través de la legislación nacional.
Thomas Liebert, del FIDAC, informó de que algunos aspectos del artículo 1.4(a) estaban causando dificultades y, como mencionó su Director durante la apertura, sugirió que utilizar la definición de Receptor en virtud de la disposición del artículo 1.4(b) simplificaría el proceso de información.
Para que esto ocurriera, dijo el Sr. Liebert, la solución debería ser utilizar la opción del artículo 1.4(b) según la cual los Estados pueden basarse únicamente en el receptor físico, y no utilizar la opción Agente/Principal del artículo 1.4(a). Esto significaría que los Estados hacen recaer la obligación de notificar y contribuir únicamente en los receptores físicos, de la misma forma que lo hacen a efectos de gestionar la notificación de hidrocarburos y las contribuciones para los FIDAC. Esto simplificaría significativamente la gestión de las notificaciones y contribuciones para los Estados y para el Fondo SNP, afirmó.
El Sr. Liebert también declaró que un punto clave es el desarrollo de un sistema eficiente y aprobado conjuntamente para la notificación de cargas SNP sujetas a contribución, considerado esencial para facilitar la entrada en vigor del Convenio, así como el funcionamiento eficaz del Fondo SNP una vez establecido. Informó de que el FIDAC está estudiando cómo puede apoyar a los Estados y a su industria en la gestión del proceso de notificación en el futuro.
Se recomendó el sitio web del Convenio SNP como fuente de información adicional útil.
Bélgica, Canadá, Dinamarca, Francia, el Reino de los Países Bajos, Noruega, Suecia y Turquía informaron al taller sobre los sistemas de notificación que utilizan y las sanciones que aplican en caso de incumplimiento. Entre los problemas que identificaron en el proceso se encuentran la definición de receptor, por ejemplo en países por los que transitan altos niveles de cargas SNP, y la confusión en torno a la clasificación a efectos de notificación de lo que constituye una carga peligrosa o nociva.
Intercambio de información en grupos regionales
Para permitir el intercambio de información relacionada con la aplicación del Convenio SNP y ayudar a resolver los problemas conexos, los asistentes al taller se dividieron en tres grupos regionales: delegaciones de Europa, delegaciones de América y delegaciones de Asia y Oceanía. Se pidió a las naciones africanas que se unieran al grupo que resultara más apropiado, por ejemplo, en virtud de su proximidad geográfica.
A continuación, el taller volvió a reunirse para escuchar los puntos más destacados debatidos. Se hizo referencia a las preocupaciones ya conocidas sobre la definición de algunos términos del Convenio SNP, la propiedad de las cargas SNP, la interpretación de los requisitos de notificación y la necesidad de igualdad de condiciones. Además, se expresaron preocupaciones sobre las diferencias de capacidad entre los Estados para aplicar el Convenio y el deseo de asistencia técnica. También se destacó la sugerencia de que, 13 años después de la adopción del Convenio, es necesario convencer a los países de por qué deben dar prioridad a su aplicación y ratificación, tal vez con un folleto informativo conciso elaborado para los ministros en el que se explique la importancia de hacerlo, y rápidamente.
Frederick Kenney, de la OMI, reconoció que, aunque existe material de este tipo a disposición de los responsables de alto nivel, el tratado es complejo y ahora es necesario actualizarlo.
Mirando al futuro
Los FIDAC aseguraron al taller que seguirán ayudando a los Estados a encontrar una manera más fácil de avanzar en relación con los sistemas de notificación SNP, y a finalizar el borrador, junto con todas las organizaciones pertinentes, del manual de reclamaciones SNP, listo para su aprobación cuando el Convenio entre en vigor.
Se tomó nota de los avances en la ratificación por parte de los países, y se recordó a la reunión que, una vez cumplidas las condiciones, habrá 18 meses antes de que el tratado entre en vigor, tiempo durante el cual habrá que tomar muchas decisiones.
Al resumir el taller, el moderador Francois Marier dijo que se estaba de acuerdo en que el objetivo del Convenio de establecer un régimen mundial de responsabilidad e indemnización por incidentes relacionados con sustancias peligrosas y nocivas es importante. Señaló que aún quedan algunas cuestiones por resolver -la mayoría en torno a los aspectos prácticos de los requisitos de notificación- y la necesidad de formación y cooperación técnica, sobre todo entre los Estados que se encuentran en las primeras fases de aplicación.
Frederick Kenney, de la OMI, concluyó el acto dando las gracias a los participantes y aclarando qué necesitan los Estados para llegar al punto de ratificar el Convenio SNP.